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Meltzer and Richard (1981)

정부가 재분배 정책을 시행하는 이유는 무엇인가? Meltzer and Richard (1981, 이하 MR)는 소득 불평등이 커지면 재분배 정책이 시행된다고 주장한다. MR 모델의 핵심은 중위투표자(median voters)의 소득과 평균 소득 사이의 격차다(McCarty and Pontusson 2008, p. 671). 중위투표자들의 소득이 평균소득보다 낮아지게 되면 중위투표자들은 불평등을 시정하기 위해 정부에 재분배를 요구할 것이므로, 정부가 재분배 정책을 시행한다는 것이다.

그러나 MR 모델은 크게 두 가지 측면에서 오류를 안고 있다. 첫째, 중위투표자들의 선호를 평균 소득에 맞추어 단순화했다는 점이다. MR 모델에 따르면 중위투표자들은 자신들의 소득이 평균 소득보다 낮으면 재분배를 선호하고, 평균 소득보다 높으면 재분배를 선호하지 않는다. 그러나 이러한 가정이 이론적으로는 상당한 통찰력을 제공하더라도 현실에 적용할 때에는 많은 난점이 따르게 마련이다. 일례로 유권자들은 자신의 소득 수준을 오인할 가능성이 있다(박선경 2017). 한편 유권자들은 소득 뿐만 아니라 다양한 변인들에 의해 영향을 받는다. 한국의 경우 세대 변인은 중요한 투표결정요인으로 지적돼 왔다(강원택 2013; 노환희, 송정민, and 강원택 2013; 이현경 and 권혁용 2016). 불평등에 의해 형성된 복지 선호는 비용 회피적이거나 비용 수용적일 수 있고, 이념에 의해 영향을 받을 수도 있다(박선경 and 이내영 2018).

두번째 오류는 정부가 중위투표자들의 선호에 직접적으로 반응한다는 가정이다. 그러나 현실 정치에서 정당의 역할을 빼놓을 수 없다. 정부는 정당을 통해 탄생한다. 달리 말해 정부는 당파성을 띄는 조직이다. 그리고 정부의 정책은 유권자들의 선호에 직접적으로 반응하는 것이 아니라 그 자신을 지지해준 핵심 유권자들의 선호에 보다 민감하게 반응하여 형성된다. 상이한 이해관계를 가진 유권자와, 그 유권자들이 지지하는 정당들의 연합 내지 경쟁의 형태가 중요해지는 것이다.

이런 맥락에서 Korpi (1983)는 권력자원이론(power resource theory, PRT)을 통해 사회복지 지출이 좌파 정당의 계급 동원에 따른 ‘민주적 계급 투쟁(democratic class struggle)’의 결과물이라고 주장한다. 즉 사회복지지출은 당파적 동원의 결과물이다. Korpi의 이론적 모델에 더해 Esping-Andersen (1990)은 계급 간 연합(coalition)의 형태가 중요하다는 점을 강조한다. 그는 국가마다 상이한 계급연합의 형태가 복지국가의 다양성을 만들어냈다고 주장한다. 예를 들어 북유럽 국가에서는 농촌을 보호하기 위해 국가가 보조금을 지급하는 대가로 농민계급이 복지국가 형성에 참여했다.

MR 모델에 따르면 불평등이 큰 곳에서 재분배 선호가 많아야 한다. 그러나 실제로 재분배가 많이 일어나는 곳은 불평등을 가장 적은 곳이다. 앞서 살펴본 바와 같이 재분배 선호를 결정하는 요인은 다양하다. 특히 정부 당파성은 재분배를 결정하는 핵심적인 요인처럼 보인다(권혁용 2010). 당파성이 주요 요인이라면 누가 정부에 참여하는가, 혹은 어떤 계급(혹은 계층)이 연합하는가를 살펴보는 것이 중요한 문제일 것이다.

Iversen and Soskice (2006; 2015)

Iversen and Soskice (IS) (2006)의 모델은 ‘누가 연합하는가?’라는 문제를 소득(과 연계된 정당)과 선거 규칙이라는 두 가지 축을 통해 설명한다. 이들 연구의 핵심적인 발견은 두 가지로 축약된다. (1) 다수제일 때보다 비례제일 때 좌파적 정부가 더 많이 출현한다. (2) 다수제보다 비례제일 때 재분배 정책이 선호된다.

이들의 모델은 소득을 저소득층(L), 중간소득층(M), 고소득층(H)로 나누고 각 소득층이 동일한 규모의 투표권을 가지고 있다고 가정한다. 저소득층은 중간소득층과 고소득층으로부터 재분배를 선호할 것이다. 고소득층은 반대로 재분배를 선호하지 않을 것이다. 이 과정에서 중간소득층의 선택이 문제가 된다. IS 모델에 따르면 중간소득층은 재분배를 선호하더라도, 다수제 하에서는 좌파 정부가 집권하게 될 경우 그들의 코어 지지층을 위해 재분배를 확대함으로써 중간소득층의 소득을 감소시킬 위험이 있다. 다수제는 일반적으로 양당제이고, 중간소득층은 양당 중 어떤 정당에 의해서도 대표되지 않기 때문이다. 달리 말해 정당과 중간소득층 유권자 사이의 신뢰할 수 있는 약속(credible commitment)이 허약하다고 볼 수 있다. 그러므로 중간소득층은 다수제 하에서 고소득층과 연합하는 것을 선택할 것이다. 이로 인해 다수제 하에서는 보다 우파적인 정부가 더욱 자주 등장하게 된다.

반대로, 비례제 하에서는 제3정당의 존재로 인해 이러한 딜레마에서 자유롭다. 중간소득층 유권자들이 대표될 수 있는 공간이 마련되어 있으므로, 중간소득층(과 그들의 지지를 받는 정당)은 좌파 정당과 연합하는 것을 주저하지 않게 된다. 따라서 비례제 하에서는 보다 좌파적인 정부가 더 많이 등장하게 되고, 그로 인해 재분배가 더 많이 일어나게 된다는 것이 저자들의 설명이다.

Iversen and Soskice (2015)는 이러한 프레임을 더욱 확장하여, 포디즘(Fordism)으로부터 지식경제(knowledge economy)로의 전환이라는 축을 삽입한다. 지식경제의 성장은 노동자들의 구성을 바꿔놓았다. 산업기반경제 하에서 숙련(skilled) 노동자와 준숙련(semiskilled) 노동자들은 연대 체제에 의해 보호받을 수 있었으나 지식경제는 저숙련 일자리를 양산함으로써 노동 구조를 이중화시켰다. 노동 구조의 이중화는 저숙련 노동자들을 배제하는 효과를 낳는다. 이런 점에서 이러한 변화가 정치제도와 만났을 때 재분배 정책에 미치는 영향에 대해 저자들은 두 가지 finding을 제시한다. 첫째, 비례제도와 강한 우파정당이 있을 경우 outsider들을 포함할 수 있는 중도좌파적 연합이 더 자주 나타나게 된다. 둘째, 강력한 포괄 정당(cross-class parties)이 존재한다면, 중도우파 연합이 탄생할 가능성이 높아지게 된다.

IS 모델의 핵심은 정치 제도가 재분배를 결정하는 변수라는 것이다. 즉 다수제와 비례제라는 속성으로 말미암아 특정한 정치 연합 형태가 등장하고, 그것이 재분배의 확대와 축소라는 다이내믹스로 이어진다는 설명이다. 그러나 여전히 IS 모델은 당파성이 재분배를 결정한다는 이론적 틀에서 크게 벗어나지 않는다. 요컨대, 계급 균열이 거의 유일한 균열인 것처럼 여겨진다는 점에서 정당이 다양한 차원의 균열을 동원한다는 것을 포착해내지 못한다. 일례로 유럽에서 부상하고 있는 포퓰리즘 우파 정당은 계급 갈등 뿐만 아니라 인종, 젠더, 이민 등의 균열을 강하게 동원하는 경향을 보인다(Mudde 2004; Mudde and Rovira Kaltwasser 2013). 포퓰리즘 우파 정당들은 정부에 참여함으로써 중도 우파 정당과 연합해 복지 지출을 축소할 수도 있지만, 반대로 복지 지출을 늘릴 수도 있다. IS 모델의 연장선상에서, 포퓰리즘 우파 정당의 부상과 그들이 가지는 효과에 대해서는 추가적인 연구가 필요한 부분으로 보인다.

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